Журнал «Электросвязь» № 8, 2012
Авторы: КОВАЛЬ В. А., СТАДИНЧУК А.С.
Ввведение.
В последнее время в деятельности регуляторных органов всех уровней отчетливо прослеживаются намерения реформировать систему регулирования использования и лицензирования радиочастотного спектра (РЧС). Особого внимания заслуживают последние предложения Рабочей группы по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство», разработанные в мае 2012 г. Наряду с анализом этих предложений, в статье также представлено экспертное мнение по вопросу целесообразности и возможных вариантов практической реализации предложенных механизмов.
Механизмы развития конкуренции на рынке телекоммуникаций, разработанные в рамках формирования системы «Открытое правительство».
В целях развития конкуренции Рабочая группа сформулировала следующие механизмы выполнения этой задачи:
- кардинальное уменьшение типов лицензий;
- принцип технологической нейтральности;
- принцип сетевой нейтральности;
- создание независимого отраслевого регулятора в форме саморегулируемой организации (СРО) и передача ему максимально широких функций;
- свободный обмен частотами между операторами;
- конверсия военных частот для использования РЧС под гражданские нужды;
- изменение принципа платы за спектр;
- переносимость номера при переходе абонентов между операторами мобильной связи;
- внесение изменений в ФЗ «О связи», а также в НПА Правительства РФ, регламентирующие выделение и использование РЧС.
Рассмотрим более детально возможные варианты реализации предложенных механизмов регулирования использования РЧС и лицензирования.
Кардинальное сокращение типов лицензий.
Если под типами лицензий понимать любой разрешительный документ, то данный механизм можно было бы интерпретировать как кардинальное уменьшение разрешительных документов. Применительно к регулированию РЧС это означает переход от многоэтапного, последовательного получения права на использование спектра и радиоэлектронного устройства к одноэтапной процедуре получения права на фактическое использование РЧС (рис. 1).
Рис. 1. Переход к одноэтапной процедуре получения права на фактическое использование РЧС
При правильной реализации такого перехода его следствием должна стать не просто замена нескольких разреши тельных документов на один, а оптимизация всей системы управления спектром, включая:
- реализацию блокового назначения частот и выдачу разрешения (лицензии) с самостоятельным частотно-территориальным планированием на заданной территории [в полосах частот категории ГР (предназначены для преимущественного использования радиоэлектронными средствами гражданского назначения), право на использование которых было получено по результатам торгов — конкурсов, аукционов];
- исключение противоречий между сроками действия нескольких разрешительных документов (решений ГКРЧ, разрешений на использование радиочастот и лицензий на оказание услуг связи), касающихся одних и тех же радиоэлектронных средств (РЭС) или сетей;
- создание условий для замены старых радиотехнологий на новые;
- исключение избыточности регулирования, возможность реализовать режим «одного окна» и существенное сокращение сроков доступа к использованию спектром;
- снятие значительной нагрузки с регулятора за счет существенного уменьшения количества разрешительных документов, являющихся объектами государственного надзора и подлежащих регулярному мониторингу;
- создание условий для введения рыночных механизмов управления спектром.
Логическим продолжением тезиса об уменьшении типов лицензий является отказ от индивидуального лицензирования отдельных услуг связи и переход к общему лицензированию (лицензированию класса), за исключением оказания услуг почтовой связи и услуг связи для целей телерадиовещания.
Принцип общего лицензирования предусматривает получение права на осуществление деятельности по оказанию услуг связи на основании уведомления о начале оказания услуг связи и включения сведений о введенных в эксплуатацию сетях связи в соответствующий государственный реестр (рис. 2).
Рис. 2. Переход от индивидуального лицензирования отдельных услуг связи к общему лицензированию
Итоги реализации кардинального сокращения количества разрешений и лицензий в области регулирования спектром приведены в таблице.
Результаты перехода к одноэтапной процедуре доступа к спектру и принципу общего лицензирования
| Система прав |
Разрешительный документ |
Принцип |
Система учета |
| На использование спектра |
лицензия |
Разрешительный |
Реестр лицензий |
| На оказание услуг связи |
Нет |
Уведомительный |
Реестр операторов связи |
| На использование РЭС и ВЧУ |
Нет |
Уведомительный |
Реестр зарегистрированных РЭС и ВЧУ |
| На эксплуатацию сетей связи |
Нет |
Уведомительный |
Реестр сетей связи |
Принцип технологической нейтральности.
Довольно популярными стали призывы к реализации принципа технологической нейтральности. Однако зарубежные и отечественные исследования, а также практика бизнеса показали, что к этому механизму следует относиться крайне осторожно. Эксперты едины во мнении, что одновременная эксплуатация одним оператором сетей 2G и 3G является одной из основных причин резкого ухудшения качества сотовой связи в последнее время.
Что касается регулирования использования РЧС, то реализация принципа технологической нейтральности могла бы включать в себя следующие механизмы:
- выдачу разрешений на использование радиочастот с правом использования общей категории РЭС одной технологии для заданного частотно- территориального плана (т.е. разрешений, инвариантных к конкретному типу РЭС, при условии, что технические характеристики этих РЭС соответствуют утвержденным требованиям);
- выдачу разрешений на использование радиочастот с правом использования общей категории РЭС одной технологии и с возможностью самостоятельного планирования частотно-территориального плана (см. рис. 3).
Рис. 3. Переход от частотно-территориальному к частотному плану в разрешениях на использование радиочастот
Разрешения, инвариантные к конкретному типу РЭС, следует использовать во всех случаях, когда на данный диапазон и технологию имеется обобщенное решение ГКРЧ о выделении полос радиочастот, в котором утверждены требования к основным техническим характеристикам используемого оборудования.
Разрешения с возможностью самостоятельного планирования частотно-территориального плана следует применять тогда, когда право на спектр получено по результатам торгов и участок спектра используется на первичной основе только победителем торгов (например, GSM-900, DCS-1800, IMT-2000/UMTS, LTE). Условия присвоения радиочастот, касающиеся ограничений на технические параметры используемых РЭС, должны содержать уже не частотно-территориальные, а частотные планы.
Создание независимого отраслевого регулятора в форме СРО и передача ему максимально широких функций.
Тенденция создания независимых регулирующих органов в наши дни приняла международный характер — на начало 2012 г. уже более 160 стран имеют независимые национальные регуляторные органы для своих секторов электросвязи. Вместе с тем содержание понятия «независимый регулятор» везде разное. И до сих пор остро стоит вопрос обеспечения финансовой независимости подобного органа.
Российская система управления спектром сегодня представляет собой сложную многоуровневую и многоведомственную организационную структуру. В нее вовлечено более 20 федеральных органов исполнительной власти и 8 федеральных унитарных предприятий. Как ни странно, но именно роль последних оказывается определяющей в отношении продолжительности сроков получения разрешительных документов и условий использования спектра.
Таким образом, разрешительная система индивидуального лицензирования в России не является оправданной ни с технической, ни с правовой точки зрения.
Предложения по оптимизации отечественной структуры системы регулирования РЧС:
- Относительно деятельности Государственной комиссии по радиочастотам (ГКРЧ):
- 1.1. Существенно ограничить полномочия ГКРЧ, связанные с разрешительной деятельностью, в том числе с выдачей частных решений о выделении полос радиочастот, а в дальнейшем перейти к международному понятию «выделение» полосы частот.
- 1.2. Расширить состав ГКРЧ, включив в нее представителей ассоциативного объединения пользователей радиочастотного спектра гражданского назначения с правом совещательного голоса.
- Относительно федерального органа исполнительной власти, наделенного разрешительными и надзорно-контрольными функциями в области связи
- 2.1. До 2014 г. следует предпринять шаги по созданию одного регуляторного органа, который будет осуществлять все разрешительные и контрольно-надзорные функции. Было бы целесообразно, чтобы функции такого органа в этот период осуществлял федеральный орган исполнительной власти в области связи: это обеспечит его независимость от участников рынка. Причем все государственные услуги должны предоставляться в режиме «одного окна» и без требования заключать гражданские правовые договоры с участниками рынка на проведения работ, связанных с экспертизой электромагнитной совместимости (ЭМС), натурными испытаниями, международной координацией и т.д. Затраты на эти работы целесообразно возмещать из средств, которые операторы направляют в федеральный бюджет в качестве платы за использование РЧС.
- На рис. 4 приведена возможная схема проведения экспертизы ЭМС, мониторинга и выдачи разрешений на использование радиочастот или радиочастотных каналов федеральным органом исполнительной власти в области связи (сегодня это Роскомнадзор) в режиме «одного окна» на первом этапе реформирования.
-
Рис. 4. Проведение экспертизы ЭМС, радиомониторинга и присвоения частот в период до 2014 г.
- На этом этапе присвоение радиочастот по-прежнему остается в компетенции федерального органа исполнительной власти (того же, например, Роскомнадзора). Однако в ходе рассмотрения радиочастотной заявки, в которой заявитель представляет уже разработанный частотно-территориальный или частотный (для разрешений с самостоятельным частотно-территориальным планированием) план, уполномоченный федеральный орган проводит экспертизу ЭМС, согласование с Минобороны России и ФСО России, процедуры международной координации, проверку соответствия законодательству, натурные испытания и другие необходимые процедуры. Весь этот комплекс работ суть государственная услуга по выдаче разрешений на использование радиочастот.
- Для выполнения этой государственной услуги, а также функции радиомониторинга Роскомнадзор привлекает подведомственную организацию (государственное предприятие), прообразом которой служит существующая сегодня радиочастотная служба. Финансирование деятельности госпредприятия целесообразно осуществлять из средств федерального бюджета. Такая схема полностью соответствовала бы планам Правительства Российской Федерации и требованию Постановления Правительства РФ от 16.03.2011 № 171 «Об установлении размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в РФ радиочастотного спектра и взимания такой платы».
- Заявители в добровольном порядке будут иметь возможность обратиться к специально аккредитованным компаниям для проведения предварительных работ, связанных с проектными задачами по частотно-территориальному планированию сетей связи и расчетами ЭМС с действующими или планируемыми РЭС. Организацию деятельности таких компаний, включая разработку и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований этих стандартов и правил, предлагается осуществлять в рамках СРО.
- Следует подчеркнуть, что проведение частотно-территориального планирования для компаний является добровольным. В общем случае заявители могут провести частотно-территориальное планирование своих сетей связи самостоятельно. Это тем более оправдано, когда полоса частот на заданной территории выделена пользователю РЧС в эксклюзивное и единоличное пользование.
- Техническое сопровождение федеральной базы данных (ФБД) частотных присвоений, включая механизмы платного доступа к ее данным аккредитованных организаций, целесообразно поручить одному из отраслевых институтов (например, ФГУП НИИР) или иной организации. При этом выбор такой организации необходимо осуществлять на конкурсной основе.
- 2.2. После 2014г. необходимо создать регуляторный орган, осуществляющий присвоение радиочастот (выдачу разрешений на использование радиочастот) по заявкам пользователей радиочастотного спектра для РЭС гражданского назначения в полосах СИ (предназначена для совместного использования РЭС правительственного и гражданского назначения) и ГР, а также используемых для нужд государственного управления в полосах категории СИ (рис. 5). В полосах категории ПР (предназначена для преимущественного использования РЭС правительственного назначения) присвоение радиочастот должен осуществлять уполномоченный орган в области обороны.
Рис. 5. Проведение экспертизы ЭМС, радиомониторинга и присвоения частот в полосах категории СИ и ГР после 2014 г.
- Регуляторный орган в ходе рассмотрения заявок проводит экспертизу представленного частотно-территориального или частотного (для разрешений с самостоятельным частотно-территориальным планированием) плана, процедуры международной координации, проверку соответствия законодательству и по их результатам принимает решение о выдаче разрешений на использование радиочастот. Имея доступ к федеральной базе данных о частотных присвоениях как гражданского, так и военного (специального) назначения в полосах частот категорий СИ и ГР, регуляторный орган способен будет оказывать государственную услугу по выдаче разрешений на использование радиочастот в режиме «одного окна», причем в достаточно короткие сроки (до 30 рабочих дней).
- Как и прежде, заявители (пользователи) РЧС гражданского назначения будут иметь возможность в добровольном порядке обратиться к специально аккредитованным компаниям для проведения предварительных работ, связанных с проектными работами по частотно-территориальному планированию сетей связи.
- В случае присвоения радиочастот в интересах федеральных органов исполнительной власти для нужд государственного управления проектные работы должны проводить специально уполномоченные этими федеральными органами организации.
Свободный обмен частотами между операторами.
Обмен частотами между операторами в настоящее время уже отчасти реализован. Действующий порядок, утвержденный решением ГКРЧ, допускает переоформление разрешения на использование радиочастот на новое юридическое лицо на основании договора уступки. При этом полномочия по переоформлению разрешений закреплены за федеральным органом в области связи. Таким образом, сохранен разрешительный принцип обмена радиочастотами. Для полной реализации разрешительного принципа обмена радиочастотами необходимо внести соответствующие дополнения в федеральный закон «О связи».
Реализация свободного, или уведомительного, принципа обмена частотами сегодня представляется нецелесообразной, поскольку РЧС относится к ограниченному национальному ресурсу и потребность в нем все более возрастает. Бесконтрольный обмен этим ресурсом создаст потенциальные условия для неуправляемой скупки спектра и его неэффективного использования.
Изменение принципа платы за спектр.
Введение механизма платности использования РЧС, как и механизма конверсии спектра, призвано создать условия, когда государственным ведомствам и коммерческим операторам станет невыгодно владение излишним частотным ресурсом или его использование окажется не эффективным.
К сожалению, в действующей методике расчета размеров платы за спектр реализован затратный принцип формирования цены. Такой принцип фактически предусматривает размер платы за спектр обратно пропорционально эффективности его использования.
Для достижения истинных целей введения механизма платности использования РЧС целесообразно:
- Привязать оплату за пользование частотами к территории, вне зависимости от количества базовых станций (для конкурсных диапазонов частот).
- Использовать разовую плату для оплаты работ по расчету ЭМС в ходе экспертизы.
- Применять единые правила формирования платы за спектр в отношении РЭС как гражданского, так и военного назначения.
Заключение.
Система «Открытое правительство» является уникальным для России проектом по построению принципиально нового механизма разработки и реализации мер государственной политики, а также контроля за их исполнением. Воспользоваться данной площадкой для выработки направлений совершенствования регуляторной базы в одной из самых инновационных областей экономики — телекоммуникациях — просто необходимо.
